Em dezembro de 2024, o governo sancionou uma lei complementar que prevê condições em que será vedada a concessão, ampliação e prorrogação de programas de benefícios fiscais. A medida gerou preocupação entre empresas que fazem uso de benefícios fiscais como importante parte de seu planejamento estratégico e fiscal. Para antecipar possíveis impactos, a ABGi realizou uma análise desta lei, de modo a apresentar seus dispositivos de maneira clara e objetiva, e possibilitar uma maior compreensão do tema.
Neste artigo, traremos uma análise da Lei Complementar nº 211/2024, e um breve panorama das leis de Responsabilidade Fiscal, do Regime Fiscal Sustentável, que estão diretamente vinculadas à nova lei, e com isso avaliaremos os impactos sobre os benefícios e incentivos fiscais, com ênfase no Programa MOVER, na Lei do Bem e na Lei de Informática.
A Lei Complementar nº 211/2024
Sancionada em 30/12/2024, a Lei Complementar nº 211/2024 reflete uma estratégia do governo para controlar o crescimento das despesas públicas, manter o equilíbrio fiscal e garantir que o orçamento esteja em conformidade com as metas fiscais estabelecidas, especialmente no que diz respeito ao controle de benefícios e incentivos fiscais.
A lei também autoriza a utilização do superávit para reduzir a dívida pública. Embora imponha restrições à promulgação de leis no âmbito dos benefícios de natureza tributária em períodos de déficit primário, ela também estabelece uma exceção, permitindo que essa vedação não se aplique em situações de calamidade pública. Os conceitos de déficit primário e das metas fiscais a que esta lei se refere são os estabelecidos pelas leis de Responsabilidade Fiscal (LC nº 101/2000) e do Regime Fiscal Sustentável (LC nº 200/2023). Para melhor compreensão desses pontos, é necessário revisitar brevemente o conteúdo dessas duas legislações.
Lei de Responsabilidade Fiscal e o Regime Fiscal Sustentável
Sancionada em 2000, a Lei de Responsabilidade Fiscal estabelece normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal, prevendo, por exemplo, que a concessão ou ampliação de benefício de natureza tributária – renúncia fiscal – deve estar vinculada ao planejamento orçamentário do ano de modo a não impactar na estimativa de receita e deve ser associado a medidas de compensação, seja ampliação da base de cálculo, majoração ou criação de tributo ou contribuição.
Em 2023, foi sancionada a LC nº 200/2023, que trouxe o conceito de Regime Fiscal Sustentável, visando garantir a estabilidade macroeconômica do país e criar as condições adequadas ao crescimento socioeconômico, oferecendo um direcionamento mais estratégico à Lei de Responsabilidade Fiscal e às previsões Constitucionais sobre o tema.
Esta lei estabeleceu parâmetros e metodologia para analisar o crescimento e variação das receitas e despesas primárias do orçamento fiscal e da seguridade social da União, além de trazer um conjunto de medidas de ajuste fiscal, a serem aplicados em momentos de déficit primário do Governo Central. De forma simplificada, o resultado primário é obtido a partir das receitas e despesas primárias, excluídas as despesas financeiras, ou seja, de juros nominais incidentes sobre a dívida líquida pública.
A lei do Regime Fiscal Sustentável também demonstra um aprofundamento das preocupações orçamentárias vislumbradas pelo Governo, e nesse sentido é importante lembrar da Emenda Constitucional 109/2021:
“4º O Presidente da República deve encaminhar ao Congresso Nacional, em até 6 (seis) meses após a promulgação desta Emenda Constitucional, plano de redução gradual de incentivos e benefícios federais de natureza tributária, acompanhado das correspondentes proposições legislativas e das estimativas dos respectivos impactos orçamentários e financeiros.
- 1º As proposições legislativas a que se refere o caput devem propiciar, em conjunto, redução do montante total dos incentivos e benefícios referidos no caput deste artigo:
I – para o exercício em que forem encaminhadas, de pelo menos 10% (dez por cento), em termos anualizados, em relação aos incentivos e benefícios vigentes por ocasião da promulgação desta Emenda Constitucional;
II – de modo que esse montante, no prazo de até 8 (oito) anos, não ultrapasse 2% (dois por cento) do produto interno bruto.”
O Regime Fiscal Sustentável fortalece, na forma de lei, o movimento do Estado de fiscalizar e acompanhar os benefícios concedidos, de modo a medir a eficiência dos programas de incentivo vigentes.
Desde a Lei de Responsabilidade Fiscal, com a obrigatoriedade do Projeto de Lei Anual Orçamentária (PLOA), faz-se necessária a inclusão das estimativas das renúncias fiscais, suas compensações previstas, assim como demonstrar que as mesmas são justificáveis e correspondem às expectativas de sua instituição, através dos objetos a serem revisados no ciclo plurianual.
Para o ciclo de 2025 a 2028, por exemplo, o PLOA traz como objetivo a redução das despesas com o Programa de Garantia da Atividade Agropecuária (PROAGRO) e com o INSS, mencionando diretamente o Benefício por Incapacidade Temporária. Deste modo, o PLOA traz uma expectativa de economia de R$ 37,3 bi em redução de gastos.
Quanto ao INSS, o PLOA menciona, inclusive, que será requerido investimento em soluções sistêmicas e de tecnologia, para auxiliar na prevenção e contenção de fraudes previdenciárias.
Embora os incentivos fiscais não estejam no escopo da redução de despesas prevista para o ciclo de 2025 a 2028, há menção sobre o tema ao longo do PLOA 2025, conforme abaixo:
“Também continuará sendo objeto de atenção a necessidade de se prosseguir com o esforço de revisão de benefícios fiscais. Afinal, cerca de 5% do PIB são consumidos por gastos tributários e benefícios financeiros e creditícios. Os três tipos de benefícios são reportados anualmente no Orçamento de Subsídios da União, elaborado pelo Ministério do Planejamento e Orçamento. Nesse sentido, encontra-se em curso, no âmbito do Ministério do Planejamento e Orçamento, a elaboração de estudo sobre o impacto econômico e social dos tributários, para que se possa tomar decisões de revisão com base nas evidências disponíveis. […]
Frente às restrições fiscais, afinal, é fundamental avançar na agenda de alocação eficiente dos recursos públicos disponíveis com enfoque mais sistêmico. Nesse sentido, serão realizados estudos para identificação de ineficiências na aplicação e na lógica de definição de recursos.”
Neste sentido, tramita no Congresso atualmente o Projeto de Lei nº 15/2024, que visa instituir programas de conformidade tributária, como o Programa de Conformidade Cooperativa Fiscal – Confia, o Programa de Estímulo à Conformidade Tributária – Sintonia, e o Devedor Contumaz.
Este PL traz ainda obrigações acessórias quanto à declaração simplificada de todos os incentivos, renúncias, benefícios ou as imunidades de natureza tributária que usufruir, assim como os valores de créditos tributários correspondentes.
Regime Fiscal Sustentável e a Lei Complementar nº 211/2024
Conforme tratamos na introdução, a Lei nº 211/2024 (PLP nº 210/2024) traz em seu texto acréscimos à Lei do Regime Fiscal Sustentável no âmbito dos benefícios de natureza tributária.
Em essência, as novidades trazidas pela LC impactam na promulgação de lei que conceda, amplie ou prorrogue incentivo ou benefício de natureza tributária em caso de apuração de déficit primário do Governo Central, a partir do exercício de 2025.
A partir do exercício de 2025, sendo constatado o déficit primário, fica vedada a promulgação de lei concedendo, ampliando ou prorrogando benefício de natureza tributária, a partir do exercício subsequente e até a constatação de superávit primário anual.
- Na prática, se for apurado déficit em 2025, em 2026 será vedada a promulgação de lei neste âmbito. Se em 2026 for apurado superávit, então a vedação será suspensa a partir de 2027. Em 2027, sendo apurado déficit, a vedação é retomada para 2028, podendo ser suspensa a partir de 2029 se apurado superávit em 2028, e assim sucessivamente.
- Em caso de calamidade pública reconhecida pelo Congresso Nacional, é autorizado ao Poder Executivo federal a não aplicar as vedações.
A partir do exercício de 2027, serão analisadas também as despesas discricionárias para aplicação da vedação, ou não, a partir do exercício subsequente.
- Na prática, se em 2026, enquanto o PLOA de 2027 estiver em elaboração, for identificado que as despesas discricionárias de 2025 tiveram execução menor que as de 2024, então em 2027 será vedada a promulgação de lei concedendo, ampliando ou prorrogando benefícios de natureza tributária.
- As restrições terão vigência até que as despesas discricionárias tenham crescimento nominal em relação ao ano anterior.
Conheça um pouco mais dos incentivos:
As principais mudanças da nova Lei de Informática
Tudo o que você precisa saber sobre o Programa MOVER
Lei do Bem: Boas práticas e requisitos básicos para a tomada deste benefício
De que modo a Lei Complementar nº 211/2024 pode afetar a fruição dos benefícios fiscais do Programa MOVER, Lei do Bem e Lei de Informática?
Em conformidade com a Lei de Responsabilidade Fiscal e o Regime Fiscal Sustentável em vigor, o principal objetivo da LC nº 211/2024 é o de fornecer medidas para ajuste fiscal em caso de déficit no resultado primário do Governo Central.
As projeções de resultado primário do Governo Central apontam que o cenário de déficit, já ocorrido nos últimos anos, pode ainda afetar até o ano de 2026, entretanto espera-se que os cenários macroeconômicos favoráveis possibilitem o atingimento de superávits.
Portanto, as vedações trazidas pela lei estão diretamente vinculadas ao cenário em que é apurado o déficit primário no exercício, já considerada a metodologia trazida pela LC nº 200/2023.
Além disso, o texto da lei é bastante explícito em dizer que a vedação se aplica à “promulgação de lei de concessão, ampliação e prorrogação de incentivo ou benefício tributário” não mencionando suspensão de leis já em vigor ou atos administrativos que regulem benefícios fiscais.
Deste modo, é necessário separar o Programa MOVER, a Lei do Bem e Lei de Informática dadas as características dos mesmos no que concerne à concessão dos benefícios fiscais em cada um deles.
O Programa MOVER, regime de incentivos previsto na Lei nº 14.902/2024 estabelece em seu art. 15 os limites dos valores globais para cada ano-calendário de vigência do programa, e no parágrafo 4º determina que os valores para cada ano-calendário “deverão ser previstos no projeto de lei orçamentária anual encaminhado pelo Poder Executivo Federal”, bem como prazo de vigência do programa previsto para 2029.
Quanto a LEI DO BEM 11.196/2005 e LEI DE INFORMÁTICA 13.969/2019, não há no texto menção a limites de valores para renúncias de natureza tributária (ou seja, tetos estabelecidos) e nem previsão de que estejam no projeto de lei orçamentária anual, dado que a aprovação dos benefícios da Lei do Bem e de Lei de informática está relacionada ao ato administrativo do MCTI, quanto ao FORMP&D e da Receita Federal Brasileira, quanto à ECF.
Como a ABGi pode apoiar
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